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黃斌（作者黃斌系北京大學新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學研究院國內(nèi)智庫部主任，研究員）

新冠疫情逐步得到遏制，如何穩(wěn)定經(jīng)濟增長，完成既定的2020年全面脫貧、全面小康的任務(wù)成為中央關(guān)心的重點。受到如此嚴重的疫情沖擊，以及可能導致的全球經(jīng)濟危機，啟動新一輪投資以穩(wěn)定增長是大概率事件，“新基建”迅速成為坊間熱詞，并逐步進入高層視野。

近期政治局常委會也決定，要加大公共衛(wèi)生服務(wù)，應(yīng)急物資保障領(lǐng)域投入；加快5G網(wǎng)絡(luò)、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等“新基建”建設(shè)；并注重調(diào)動民間投資的積極性。據(jù)媒體匯總，各省總投資額達到三四十萬億之巨。

“新基建”概念一出，就伴隨著“四萬億”重來的爭論。盡管不少倡議者堅稱“新基建”不是“四萬億”，但2020年作為我國發(fā)展進程中的一個階段性節(jié)點，有著較強的增長目標約束，很難確保最終不會演變成“四萬億”。當然，對“四萬億”的評價也見仁見智，其確實幫助我國在全球經(jīng)濟體中率先恢復，并留下了高鐵、4G等幫助我國形成新動能的重要基礎(chǔ)設(shè)施，推動了近年來我國服務(wù)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展；但也因為大水漫灌，將支出責任主要下放給地方等方式，留下了產(chǎn)能過剩、杠桿過高，房價熱漲等一系列問題，本屆政府在很長一段時間內(nèi)持續(xù)著力推動以“三去一降一補”為核心的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，很大程度上正是為了消化這些后遺癥。

二戰(zhàn)以來，無論全球哪種體制的政府和公共機構(gòu)，面臨危機都會積極干預，本次疫情也導致了多國央行紛紛降息。因此，考慮應(yīng)急政策和刺激政策，核心不是政府要不要有為，而是怎么有為。只有通過政府的有為促進市場的有效，克服潛在新動能發(fā)展的瓶頸，從而釋放新動能，才能轉(zhuǎn)危為機。

因此，討論“新基建”是不是“四萬億”，一是要看我國新動能發(fā)展中還有什么瓶頸和短板，“新基建”能不能有效地補足這些短板；二是要討論政府應(yīng)以什么樣的方式參與到“新基建”的投資中。關(guān)于“補什么短板”的問題，我國2019年人均GDP已經(jīng)超過1萬美元，在長三角、珠三角等發(fā)達地區(qū)和主要城市甚至摸到了發(fā)達國家的門檻。上述“新基建”的七個領(lǐng)域，將會顯著推進我國的數(shù)字經(jīng)濟、先進制造、新能源汽車等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進城市群、都市圈的集聚，都是重要的補短板措施。但這些新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，人力資本可能是更重要的短板。要把人口紅利轉(zhuǎn)為人才紅利，必須要解決在危機中曝露出來的醫(yī)療健康（而不僅僅是公共衛(wèi)生），以及長期以來存在的教育、文化等公共服務(wù)短缺問題。

這些領(lǐng)域不僅存在機制問題，根本上還是總量不足的問題。比如2018年我國醫(yī)療衛(wèi)生費用占GDP的比例是6.6%，甚至低于不少世界衛(wèi)生組織定義的低收入國家水平，也遠低于全世界9.9%的平均水平；政府衛(wèi)生支出占比維持在30%左右，低于世界平均的61.8%，更低于歐洲國家政府平均值的76%。2018年，我國千人擁有護士數(shù)為2.9人，世界多數(shù)國家的千人護士數(shù)都在3人以上，OECD國家平均達到8人。與其降低外國人入籍的門檻，不如政府投入更多一點，既能更好地提高本國的人力資本，也能更好地滿足人民群眾對美好生活的向往。

這些傳統(tǒng)上視為公共服務(wù)的投入也并非沒有產(chǎn)業(yè)回報。

比如醫(yī)療衛(wèi)生的公共投入必將促進制藥和醫(yī)療器械等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而這些產(chǎn)業(yè)正是我國必須進入的新動能領(lǐng)域。我國傳統(tǒng)制藥行業(yè)以原料藥、仿制藥為主，醫(yī)療器械也以低價值耗材為主，規(guī)模大但效益低。近年來，伴隨這基因技術(shù)、生物技術(shù)、AI技術(shù)、新材料的出現(xiàn)，我國得益于充裕的生物人才和數(shù)字人才，并擁有健全的制造業(yè)體系，在制藥和醫(yī)療器械等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，正迎來一個可以換道加快追趕的機遇。而在這一領(lǐng)域，醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的公共機構(gòu)采購是擴大新產(chǎn)品應(yīng)用，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的第一個驅(qū)動力。

同樣的機會在教育、文化領(lǐng)域也正在涌現(xiàn)。關(guān)于“怎么補短板的”問題，就涉及到哪些基礎(chǔ)設(shè)施必須，或者最好由政府來做，哪些其實是產(chǎn)業(yè)而并不是基礎(chǔ)設(shè)施，由社會資本參與更好。一般來說，基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)具有非競爭性和非排他性，一個使用者對該物品的使用并不減少對其他使用者的供應(yīng)。“新基建”中的5G網(wǎng)絡(luò)、軌道交通、特高壓等更像是基礎(chǔ)設(shè)施，政府的大力投入具有顯著地外部性，會帶動一系列產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，甚至會帶來意想不到的產(chǎn)業(yè)變革。但在這些領(lǐng)域，也肯定有社會資本愿意進入其中。新能源汽車充電樁則介于兩者之間。而大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)（或者概念更大一點，產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)）則更像是產(chǎn)業(yè)方應(yīng)該做的事情。

比如產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)，目前看可以分為兩個發(fā)展部分。一個是面向服務(wù)業(yè)B端的產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)，比如在疫情期間大熱的在線辦公、在線會議、在線教育和在線醫(yī)療等應(yīng)用，騰訊等數(shù)字平臺企業(yè)在幫助傳統(tǒng)企業(yè)加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型中發(fā)揮了重要作用，政府只需要不斷完善和改進治理模式即可；而在面向制造業(yè)B端的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域中，短期內(nèi)很難做到像消費互聯(lián)網(wǎng)那樣的一張網(wǎng)，每個產(chǎn)業(yè)有自己的特點，不同企業(yè)有自己的需求，在整個“十四五”期間可能很難打通，政府甚至很難找到集中的投入方向。

而政府在數(shù)字技術(shù)這些領(lǐng)域更應(yīng)該做的，一是加強政府自身的數(shù)字化建設(shè)，加強運用數(shù)字技術(shù)的能力，在這次疫情中，廣東、浙江等數(shù)字經(jīng)濟和智慧政務(wù)發(fā)展得好的地區(qū)，疫情響應(yīng)和復工響應(yīng)都更好，很大程度上得益于與數(shù)字平臺企業(yè)合作，用好了數(shù)字助手。二是要抓住這一輪換道超車的機遇，投資于基礎(chǔ)研發(fā)，尤其是人才的引進培養(yǎng)，幫助企業(yè)、科研院所在全球引進人才或設(shè)立研發(fā)機構(gòu)、并購優(yōu)質(zhì)企業(yè)，以加快技術(shù)追趕；同時，也可以重點補貼工業(yè)軟件研發(fā)、智能設(shè)備制造等產(chǎn)業(yè)短板，做好推動企業(yè)數(shù)字化的政策引導。

同時，補短板也一定要明確央地的支出責任，在5G網(wǎng)絡(luò)、軌道交通、特高壓等更片基礎(chǔ)設(shè)施的領(lǐng)域加強中央支出，在更偏產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)域加強地方對產(chǎn)業(yè)因地制宜的引導，并最好通過政府引導基金等市場化方式的引導，可能是更有效的方式。

逆周期調(diào)控是宏觀經(jīng)濟政策的本義。但正像近期李克強總理強調(diào)的，“越是遇到困難就越是要擴大改革開放”。政府支出不是為刺激而支出，而是為發(fā)展而投資。在危機期間，在企業(yè)不愿做、不能做、做不好的領(lǐng)域，由政府牽頭破除新動能發(fā)展的瓶頸，補足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短板，是成本低，效果好的“超越凱恩斯主義”的選擇。