特高壓國家工程陷僵局 國家電網十二五規劃難產
http://www.sharifulalam.com 2013-12-26 08:56 來源：21世紀經濟報道
特高壓國家工程僵局待解
來自國家電網的權威消息源證實，已有多條特高壓輸電線路因國家規劃意見分歧、評估、審批遷延而擱置。記者獲悉，甚至有“淮南-南京-上海”和“武漢-雅安”的兩條線路在遞交評審后難以進入行政核準程序。
“中國特高壓電網”是指1000千伏的交流或±800千伏的直流電網。目前中國既是全球唯一掌握特高壓技術，也是全球唯一進行商業化運營的國家，目前已經建成“兩交兩直”特高壓工程，實現累計送電量1380億千瓦時。2013年1月18日，特高壓交流輸電關鍵技術、成套設備及工程應用榮獲國家科學技術進步特等獎。
與當前已成為國家領導人對外推銷主項的高鐵技術的命運有所不同，特高壓電網在剛嶄露頭角、大規模建設尚未展開之際，即陷入此伏彼起的爭議，使其推廣建設面臨明顯障礙與不確定。高鐵技術最初以所謂“客運專線”之名開展大規模建設，因而得以很大程度規避了輿論的關注與爭議，直到武廣高鐵等線路開通、大規模建設已有階段性成就之后，高鐵是非才成為重大輿論議題。即便如此，高鐵技術仍然逐漸成為“中國制造”的新名片。
技術成熟且世界領先的特高壓，有機會成為另一張“中國制造”的新名片嗎？前景堪憂。雖然國家十二五規劃綱要明確要“發展特高壓等大容量、高效率、遠距離先進輸電技術”，但至今國家電網“十二五”規劃仍被擱置。
特高壓評估逾期未果
2012年12月5日，國家發改委正式委托中國國際工程咨詢公司(以下簡稱中咨公司)開展華東環網交流特高壓項目北半環(淮南-南京-上海)工程評估。項目評估函中明確寫到，評估時限為 30天。而一年已經過去，仍無評估結果。
類似華東環網交流特高壓項目北半環項目等待評估的，有一列長隊，其中包括雅安-武漢特高壓交流工程，這是一條將四川清潔能源水電外送至湖北等省市的電力大輸送工程。“這個工程的評估，發改委也是委托中咨公司評估，評估時限是45天，到目前為止，時間已過，仍舊沒有啟動評估程序”，國家電網發展策劃部副主任呂健說。另外，“從錫盟到南京輸電項目，我們也拿到了路條，我們上報核準后，到現在也沒有下文”，中國電力科學院總工程師印永華說。
參加華東環網項目評估的印永華告訴記者：“整整一年過去了，要求30天完成的評估，中咨公司三個月以后才啟動，到現在為止沒有給出評估意見，為此我們非常著急”。此前，國家電網公司委托中國電力顧問集團公司組織6家設計單位已完成此項目的可研，取得了所有的支持性文件，正式上報國家發改委申請核準。
在中咨公司評估專家組的幾次調研后，于今年10月24日在北京正式召開工程評估會議。在參加評估會議的19位專家中，有14位專家明確表態支持核準該項工程建設，有5位專家持不同意見，評估結論是支持該工程建設。但在 11 月 28日中咨公司內部審議時，還是因個別專家堅持不同意見，使已形成明確結論的評估報告擱置。到現在為止，評估報告一直沒有上報國家發改委。
為何在投票表決14:5—贊成者居壓倒性多數—的情況下，中咨公司的評估報告遲遲不能上報國家發改委？相關人士認為，交流特高壓支持者和反對者的爭論仍然是重要原因。這些爭論從特高壓建設開始，一直沒有停止。
華東電網既有能力之辯
在特高壓論證、上馬之初到現在，少數人始終反對發展特高壓，反對的理由隨著工程建設進程不斷變化。從最初認為中國發展特高壓輸電技術不可行，到工程安全性問題，再到特高壓造價高不劃算等，這些質疑聲浪中，中國特高壓技術和工程的研發建設方仍在積極作為。
目前有關華東環網項目最新一波質疑，焦點是特高壓交流環網問題，即華東地區現有的500千伏主網架是否能承接更大規模的外來電。
今年夏季，連續48天的高溫造成電力供應緊張，這使得區外送電成為華東一些地區迎峰度夏的主要手段。江蘇省發改委能源局煤電處處長戚玉松說：“8100多萬千瓦的負荷壓上來，江蘇本省所有的發電能力全部用完，還有720多萬千瓦的缺口。”分管調度運行的華東電網副總張懷宇稱，華東地區今年夏季用電峰值達到了2.09億千瓦，超過國網年初的預計。
國網系統人員還認為華東區域缺口將擴大。國務院今年9月下發的《大氣污染防治行動計劃》，明確規定長三角在2017年的細顆粒物濃度必須下降20%左右，這使得各省市均傾向于更多依靠區外送電，從而減少本區域內燃煤電廠的數量。據國家電力調度通信中心副主任李明節估算，到2020年，華東電網的區外來電至少要達到1.3億千瓦的需求，目前的區外來電是2000多萬千瓦，未來幾年至少要有1億千瓦以上區外來電輸入華東電網。
以前述特高壓華東環網工程升級當地現有500千伏主電網，曾被部分電力系統人士視為應對電力供應缺口的機會。國網能源研究院院長張運洲表示，“華東500千伏電網不能承受多回直流同時閉鎖的沖擊，而1000千伏特高壓電網可以承受更大規模的潮流轉移和沖擊，出于安全性考慮，必須升級主網架”。
而反對者清華大學電機系研究員王仲鴻指出，安徽在2012年已是電煤凈輸入省，已建成的南半環將面臨無電可送的尷尬局面。安徽未來無電可送，環網的功能只能是將省外來電再轉送出去，“這完全可以通過優化目前的電網來解決”。關于大量區外來電帶來的電網容量問題，他認為，華東電網到2020年可能發展到3億千瓦以上，而世界上最大的500千伏電網容量已達7億-8億千瓦，但后者并未采取升壓到特高壓電網去解決發展中遇到的技術問題。
北京經濟技術研究院院長劉開俊對此指出，目前安徽仍是電煤凈調出省，根據安徽省能源局統計，全省煤炭保有儲量529億噸，2012年電煤凈調出1534萬噸。已建成的南半環工程配套電源596萬千瓦，是有電可送的。我國國情所致的西部、北部向中東部地區大規模輸送電力所形成的強大電力流，華東地區500千伏電網無法承載。應對這種系統性問題，“頭疼醫頭、腳疼醫腳”就不行了，必須要用技術升級的手段系統解決。“事實上，北美及歐洲電網同樣有遠距離大規模輸送海上、陸上風電的迫切需求，但由于國別、市場的層層壁壘，面對成熟先進的特高壓技術，也只能望‘特’興嘆。”
面對種種爭論，電力缺口大、急需調整能源結構的地區難以置之度外。6月28日，評審專家組在上海召開調查會，聽取華東四省一市政府代表以及電網公司代表匯報經濟發展和電力發展情況與規劃，江蘇省地方官員非常著急。去年，江蘇經濟總量全國排名第二，其已長期存在電力缺口，而且也面對落實《大氣污染防治行動計劃》的壓力。江蘇能源局煤電處處長戚玉松說：如果不能建，江蘇省以后的電力需求該怎么解決？
議而不決的工程評估
針對評估環節的懸擱，國家電網上報國家發改委，明確提出希望改進現有評估機制。新近的一份《情況匯報》中寫到：落實黨的十八屆三中全會關于轉變政府職能、簡政放權的要求，根據電網的系統性、網絡性特征，重點加強對電網規劃的整體評估，不再具體評估單個項目；電網規劃批復后，規劃明確的項目原則上直接進入核準程序。
按照《企業投資項目核準暫行辦法》(國發[2004]19號)規定，項目核準機關在受理核準申請后，如有必要，應在四個工作日內委托有資格的咨詢機構進行評估。顯然，國網方面認為中咨公司的評估不是必經的程序。國網發展策劃部副主任張正陵表示，交流特高壓項目都經過了可行性研究，各級政府也均出具了支持性文件。之前的“晉東南-南陽-荊門”交流特高壓試驗示范工程，已經建成的華東環網南半環“淮南-浙北-上海”工程，和今年4月開工的“浙北-福州”工程，都是直接核準，未進行評估。
中國電力聯合會副秘書長歐陽昌裕認為，中咨公司是八十年代國家投資體制改革的產物，這個制度設計是對的，但現在對那些有分歧而拿不定主意的，特別是連決策者也拿不定主意的工程，應該委托多家機構進行評估，多聽取不同的意見，才能有利于決策者做最后的權衡；如果僅委托一家，首先是有一家之言之嫌，其次是如果這家機構本身帶有傾向性，很難做到公正評估。
事實上，與中咨公司資質相同的評估機構有50多家。與目前電網項目評估機構實際僅中咨公司一家比較，在鐵路、石油、石化等行業上項目評估中，均有多家評估機構參與。為此，國家電網呼吁增加評估機構，引進市場機制，保證評估客觀、公正、透明、高效。
電力系統自動化與穩定性理論專家、中國工程院院士薛禹勝是黨外人士，他表示，過去在三峽工程、高鐵建設、大型核電站的評估論證中，都曾存在不同的意見和聲音，而且反對者的數量也有相當的比例，因而需要按照既定的決策程序科學論證和實施。在他看來，像特高壓這樣長期因為個別人的反對而影響和阻礙工程決策，是一個奇怪的現象。評估機制的變革，不僅需要科學的論證程序，更需要各個方面的共同擔當，勇于負責。
“十二五”電網專項規劃難產
一些具體項目的評估被擱置，只是特高壓工程建設目前困局的細節部分。更重要的難題是，國務院曾要求制定的“十二五”電網專項規劃的遲遲不能出臺。“十二五”已經過去三年，國家能源局仍舊沒有拿出專項規劃。國家電網人士認為，由于政府沒有制定電網的發展專項規劃，才直接導致電網建設缺失全局的專項規劃指導，這是單個項目就工程論工程、一事一議的根本原因所在。
薛禹勝指出，目前，如何建立可靠的電網，如何使電網提高對能源使用的效率，以及電網的投資效率等等，這些重大問題都迫切需要以一個規劃來回應。
其中的關鍵問題，是目前中國電力資源存在嚴重的區域不平衡狀況，而特高壓國家工程何時可以派上用場，化解這一難題。
在華東環網項目在上海的調查會上，即有專家提出，特高壓重點工程遲遲不能核準，內蒙、東北等地區火電窩電、風電棄風以及西南水電棄水形勢嚴峻，東部則能源短缺、霧霾加劇，同時由于長三角地區已形成多直流接入的“強直弱交”電網結構，500 千伏電網不能滿足電網安全運行需要，存在大面積停電風險。
原國家能源局局長張國寶指出，一方面一些城市霧霾肆虐飽受詬病，另一方面主要分布于內蒙、東北、西北的清潔能源又大量棄用，有電卻送不出來，實在不應該。究其原因主要是特高壓輸電線路曠日持久的爭議久拖不決。他認為，之所以無休止的爭論而無人拍板，反映出的是決策者擔當精神的缺失。錯過發展機遇，損失和代價將是歷史性的。
長期做規劃制定的歐陽昌裕告訴21世紀經濟報道記者，今年上半年中國電力企業聯合會向國家能源局提交了《加強電力統一規劃機制的研究》報告，建議政府部門應側重對規劃的制定與框架的設計，而不是具體項目的審批。
今年1月1日國務院批準《能源發展“十二五”規劃》，去年8月份公布了《可再生能源發展“十二五”規劃》，以及《天然氣發展“十二五”規劃》和《煤炭工業發展“十二五”規劃》。但是，涉及國民經濟發展的重點領域的電力與電網的專項規劃卻一直未能出臺，特高壓的大發展因而無法提上日程。
實際上，在“十一五”期間也沒有出臺電網的專項規劃。國家能源局為何沒有制定電網專項規劃？記者希望向國家能源局求證，國家能源局有關司局在接到電話后拒絕接受采訪。而據業內人士稱，一直支持特高壓發展的原江西省省長、電監會主席吳新雄，在履新國家能源局局長后，也多次召開會議，意圖盡快出臺特高壓十二五電網規劃。
據歐陽昌裕介紹，編制電網的專項規劃前提是要有全行業的電力規劃。電力規劃要研究的內容，更多是通過電網專項規劃來解決。國家能源局編制電網“十二五”專項規劃有兩個選擇，其一是完全另搞一套，其二是根據兩個電網公司提出的規劃進行評估整合，形成一個政府的規劃。
在國家能源局的要求下，國家電網集中100多人，采用仿真模擬電網計算的方式，用了五年時間做出了《國家電網“十二五”專項規劃》。據中國電科院系統所規劃室主任周勤勇介紹：“仿真建模數據覆蓋了國網公司五大區域電網(包括西北、東北、華北、華中、華東)，有1.1萬多個結點，仿真線路3.5萬多條”。這一規劃分別于2010年9月、2013年5月上報國家能源局。顯然，該規劃的定位是國家電網公司的規劃，而不是國家電網的專項規劃。
現在“十二五”規劃還有兩年即將結束、已經到了中期評估階段，國家能源局沒有按照國務院的要求制定出《國家十二五電網專項規劃》，而在九月份批準公布了《南方電網發展規劃(2013-2020年)》。
當記者問到為什么南方電網公司的規劃順利發布，歐陽昌裕介紹說：“第一，南方電網是一個區域網，僅覆蓋廣東、廣西、云南、貴州、海南，相比較國家電網范圍很?。坏诙?，南方電網沒有提出建設特高壓，規避了分歧，可能更符合他們的口味”。
電網的專項規劃編制難以出臺的實質在于，圍繞是否應建設特高壓電網存在嚴重分歧。
“發展特高壓等大容量、高效率、遠距離先進輸電技術”，已經明確寫入《國家十二五規劃綱要》中，從專項規劃與國家五年總體規劃的關系上講，總體規劃是綱，專項規劃是目。五年總體規劃是全體社會最大的發展共識和發展綱領，而專項規劃必須服從大局、服從國家的五年規劃，并與總體規劃相銜接，專項規劃的編制必須在總體規劃的框架下制定。
對此歐陽昌裕認為：“國家能源局應該如實向國務院報告，也可拿出兩個方案，列出兩個方案的優缺點，請國務院做出決策，而不是擱置或者不作為。決策不僅要承擔風險，更取決于政治意愿。”事實上，當編制有利益沖突的專項規劃的時候，會受到比較大的阻力，很難形成共識。比如《全國主體功能區規劃》，就是經過中央地方之間反復利益博弈、反復協調與協商的結果。
近年來，中國國家發展中長期規劃和集中力量辦大事的體制優勢在全球范圍得到越來越多的重視和肯定。特高壓國家工程目前困局令人深思之處在于，它提示，在重大問題上議而不決、決而不行的狀況，意味著上述制度優勢及其決策機制正在面臨新的挑戰。
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